皮海洲 | 立方大家談專欄作者

最近，證監會發布《中國證監會行政處罰裁量基本規則(征求意見稿)》（以下簡稱《裁量基本規則》），向社會公開征求意見，以便進一步規范證監會及其派出機構行政處罰裁量，統一執法尺度，增強裁量公開性，實現裁量公正。

證監會制定《裁量基本規則》當然并非是無的放矢。其一方面是為了貫徹落實2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》精神，該《意見》明確提出要“加強統一執法，制定行政處罰裁量基準，規范執法行為”。另一方面也確實是基于規范證監會及其派出機構行政處罰裁量、統一執法尺度的需要，畢竟在過去執法的過程中，存在太多執法尺度不統一的現象。

比如，在投資者非常關注的大股東及重要股東違規減持的問題上，執法尺度不統一現象是較為常見的。少數違規減持案件遭到了重罰，比如去年9月，我樂家居大股東違規減持1.07億元，結果遭到了近5000萬元的處罰。便更多的則是責令整改，讓違規減持股東購回違規減持股份。甚至有的股東違規減持，處罰只是停留在上市公司層面，股東將違規減持所得上繳公司即不了了之。正是基于執法尺度的嚴重不統一，因此，證監會制定《裁量基本規則》很有必要。

那么，如何規范證監會及其派出機構行政處罰裁量、統一執法尺度呢？這首先需要從法律法規層面統一處罰的標準，尤其是要從立法的層面統一處罰標準。如果立法層面都不統一，這就很難在執法層面達成統一。實際上，目前涉及到資本市場的一些立法如《證券法》《公司法》《基金法》《刑法》，在有關處罰問題上的標準本身就不統一，這是一個亟待需要解決的問題。

比如對待基金“老鼠倉”問題，根據《基金法》第一百二十三條第一款的規定，“沒有違法所得或者違法所得不足100萬元的，并處10萬元以上100萬元以下罰款”。而依據《證券法》對內幕交易的查處，沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處以50萬元以上500萬元以下的罰款。因此，在對待同一問題上，《基金法》與《證券法》的標準明顯是有差異的。這必然導致執法標準的不統一。所以這個問題必須從立法的層面加以解決。

在立法層面的處罰標準達成統一的前提下，需要統一的就是各項規章制度。而《裁量基本規則》本身也就是屬于規章制度范疇。比如，《裁量基本規則》規定，行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次。同時，裁量基本規則對不同裁量階次的含義和劃分方式作出明確，并分別規定不同裁量階次的適用情形。當事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節的，規定應當結合案件具體情況綜合考慮后進行處罰。《裁量基本規則》的這些規定，顯然是有利于統一執法標準的。

不過，從中國股市的發展現狀來看，要盡量減少不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰的執法，要更多地選擇從嚴執法，從重處罰。畢竟中國股市涉及到億計投資者的切身利益，而且各種違法犯罪、違法違規行為層出不窮，絕對不能縱容違法犯罪、違法違規行為的發生。因此，對于違法犯罪、違法違規行為的查處，務必要統一到從嚴執法、從重處罰的軌道上來，能從重處罰的，絕不從輕處罰，決不讓違法犯罪、違法違規者逍遙法外。

當然，這里的從重處罰不限于行政處罰，而是一種全方位的處罰。比如在行政處罰的同時，違法違規者構成損害投資者利益的，則應賠償投資者損失。如果涉及到維權索賠的，應統一采取特別代表人訴訟的方式。而且對違法犯罪行為，必須依法追究刑事責任，而且在追究刑事責任時，同樣要堅持從嚴追責、從重處罰的原則，能重判的決不輕判，能重罰的決不輕罰。

責編:陶紀燕 | 審核:李震 | 監審:萬軍偉